En vigueur au plus tard le 4 octobre 2021, la loi dite « Pandémie » crée un cadre spécial permettant de prendre des « mesures de police administrative » lors d’une situation d’urgence épidémique. En effet, bien que les diverses lois (telles que la nouvelle loi communale, la loi sur la fonction de police et celle sur la sécurité civile) ayant servi de fondement aux nombreuses mesures adoptées pendant l’actuelle crise due au coronavirus constituent bel et bien une base juridique adéquate selon le Conseil d’État, ce mode de fonctionnement a suscité des critiques dès l’éclatement de la pandémie. En promulguant un seul référentiel spécifique, le législateur entend dès lors clarifier, uniformiser et structurer les différentes étapes et les différents pouvoirs intervenant dans la prise en charge d’une crise sanitaire. Le nouveau cadre a vocation à gérer de futures situations d’urgence épidémique, mais est aussi applicable à la pandémie de Covid-19, pour autant que cela soit encore nécessaire.
Mais que dit la loi au juste ?
En résumé, le législateur donne au Roi le pouvoir de déclarer une situation d’urgence épidémique et de prendre les mesures de police administrative nécessaires. Mais, en cas d’urgence, ces pouvoirs peuvent être exercés par le ministre de l’Intérieur. Lorsque les circonstances locales l’exigent, les gouverneurs et bourgmestres peuvent adopter des mesures renforcées (suivant les éventuelles instructions du ministre de l’Intérieur).
La loi donne une définition détaillée de ce qu’est précisément une « situation d’urgence épidémique ». Il s’agit de « tout événement qui entraîne ou qui est susceptible d’entraîner une menace grave suite à la présence d’un agent infectieux chez l’homme, et :
| • | qui touche ou est susceptible de toucher un grand nombre de personnes en Belgique et qui y affecte ou est susceptible d’affecter gravement leur santé ; |
| • | et qui conduit ou est susceptible de conduire à une ou plusieurs des conséquences suivantes, à savoir une surcharge grave de certains professionnels des soins et services de santé, la nécessité de prévoir le renforcement, l’allégement ou le soutien de certains professionnels des soins et services de santé, le déploiement rapide et massif de médicaments, de dispositifs médicaux ou d’équipements de protection individuelle ; |
| • | et qui nécessite une coordination et une gestion des acteurs compétents au niveau national afin de faire disparaître la menace ou de limiter les conséquences néfastes de l’événement ; |
| • | qui a conduit à sa reconnaissance, par l’Organisation mondiale de la santé, comme « Public Health Emergency of International Concern » (urgence de santé publique de portée internationale) ou à une reconnaissance par la Commission européenne dans le cadre de la décision n° 1082/2013/UE relative aux menaces transfrontières graves sur la santé. » |
Les mesures de police administrative elles-mêmes doivent toujours « être strictement nécessaires, limitées dans le temps et proportionnelles à l’objectif poursuivi », notamment en ce qui concerne la protection de la santé publique et le droit à la vie.
Situation d’urgence épidémique et mesures de police administrative : procédures et conditions
La loi « Pandémie » soumet toutefois la déclaration d’une situation d’urgence épidémique et la prise de mesures de police administrative à une procédure en plusieurs étapes et à une multitude de conditions.
- Annonce d’une situation d’urgence épidémique par AR
Le Roi ne peut déclarer une situation d’urgence épidémique que par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres et soumis préalablement pour avis au ministre ayant la Santé publique dans ses attributions. En outre, une analyse de risque doit toujours être réalisée par « l’organe chargé de l’appréciation et de l’évaluation des risques dans le cadre d’une phase fédérale » de gestion de crise et cette analyse doit montrer « qu’il s’agit d’une situation d’urgence épidémique ».
La situation d’urgence épidémique constatée est toujours limitée dans le temps ou, pour citer la loi, « le Roi déclare la situation d’urgence épidémique pour une durée déterminée qui est strictement nécessaire et qui ne peut en aucun cas dépasser trois mois ». La situation d’urgence peut être prolongée (chaque fois pour 3 mois au maximum), mais cela requiert systématiquement un nouvel AR et donc, à la fois une nouvelle analyse de risque et de nouveaux avis aussi.
Si la situation d’urgence épidémique a bien été déclarée par voie d’AR, mais qu’aucune déclaration de la phase fédérale de la gestion de crise n’a suivi, le ministre de l’Intérieur déclenche cette phase et prend en charge la coordination stratégique de la situation d’urgence.
- Confirmation de l’AR par une loi
Le gouvernement fédéral doit, au plus vite, communiquer au président de la Chambre des représentants toutes les données scientifiques sur la base desquelles l’AR a été adopté. Chaque AR produit ses effets immédiatement, mais doit être confirmé par la loi dans un délai de 15 jours à compter de son entrée en vigueur. À défaut de confirmation, il cesse de sortir ses effets.
- Mesures de police administrative : AR exigé (sauf péril imminent)
Une fois que la situation d’urgence épidémique a été déclarée (ou prolongée) par AR, il incombe au Roi d’adopter par arrêté les mesures de police administrative nécessaires en vue de prévenir ou de limiter les conséquences de la situation d’urgence épidémique pour la santé publique. Cet AR est, lui aussi, subordonné à une délibération préalable en Conseil des ministres et dans les organes compétents dans le cadre de la gestion de crise (en présence ou pas d’experts en matière de droits fondamentaux, d’économie et de santé mentale).
Chaque fois que les mesures ont un impact direct sur des domaines politiques relevant de la compétence des entités fédérées, le gouvernement fédéral offre préalablement aux gouvernements fédérés concernés la possibilité de se concerter au sujet des conséquences de ces mesures pour leurs domaines politiques. Mais, attention : en cas d’urgence, cette concertation n’est pas nécessaire.
Face à un péril imminent, le ministre de l’Intérieur peut prendre les mesures de police administrative nécessaires qui ne souffrent aucun retard. L’arrêté ministériel doit néanmoins toujours être délibéré en Conseil des ministres.
Mesures durcies à l’échelon local si nécessaire
Lorsque les circonstances locales l’exigent, les gouverneurs et bourgmestres peuvent prendre, chacun pour leur propre territoire, des mesures renforcées par rapport à celles de l’AR ou de l’AM. Ils le font conformément aux éventuelles instructions du ministre.
En principe, le gouverneurs et les bourgmestres sont tenus de se concerter avec les autorités fédérales et fédérées compétentes en fonction des mesures envisagées. Mais, en cas d’urgence, ils peuvent déroger à cette règle, à condition toutefois d’informer les autorités compétentes de la mesure prise. Dans tous les cas, les mesures envisagées par le bourgmestre sont concertées avec le gouverneur tandis que les mesures du gouverneur sont concertées avec le ministre.
Mesures de police administrative
Les mesures de police administrative sont toujours adoptées pour l’avenir et pour une durée maximale de 3 mois. Elles peuvent être prolongées aussi longtemps que la situation d’urgence existe (chaque fois de 3 mois maximum). Toutes les mesures prises cessent de produire leurs effets dès lors que l’AR déclarant ou prolongeant la situation d’urgence épidémique n’est pas confirmé par la loi.
Outre les étapes de la procédure à suivre, la loi « Pandémie » précise aussi la teneur des mesures de police administrative. Celles fixées par AR (ou par AM) peuvent concerner :
| • | la possibilité d’accéder au territoire belge ou d’en sortir ; |
| • | l’accès à certains établissements recevant du public ou à des parties de ces établissements, la limitation de leur accès ou leur fermeture ; |
| • | les modalités ou conditions de vente et/ou d’utilisation de certains biens et services (leur limitation ou leur interdiction) ; |
| • | les modalités ou conditions de rassemblements (leur limitation ou leur interdiction) ; |
| • | les modalités ou conditions des déplacements (leur limitation ou leur interdiction) ; |
| • | la fixation des conditions d’organisation du travail ; |
| • | l’établissement d’une liste des commerces et des entreprises et services privés et publics nécessaires à la protection des intérêts vitaux de la Nation ou aux besoins essentiels de la population, qui doivent, à ce titre, poursuivre tout ou partie de leurs activités ; |
| • | la détermination de mesures de protection sanitaire (distance, équipements de protection individuelle, hygiène des mains). |
La loi énumère aussi les mesures adoptées au niveau local. Elles portent en grande partie sur les mêmes thèmes que ci-dessus, mais sans pouvoir toucher à la possibilité d’accéder au territoire belge ou de le quitter.
Le Roi peut, dans le cadre des mesures prises, en l’absence de services publics disponibles et à défaut de moyens suffisants, procéder à la réquisition des personnes et des choses jugées nécessaires. Le ministre peut ordonner cette réquisition si celle-ci ne peut être différée. Le même pouvoir peut être accordé par voie d’AR aux gouverneurs et aux bourgmestres.
Sanction
Pour terminer, la loi « Pandémie » prévoit un nouveau barème des sanctions afin de permettre l’application de peines adéquatement proportionnées à la nature et à la gravité de l’infraction. Le législateur prévoit ainsi les peines suivantes pour les infractions aux mesures de police administrative :
| • | une amende d’un euro à 500 euros ; |
| • | une peine de travail de 20 à 300 heures ; |
| • | une peine de probation autonome de 6 mois à 2 ans ; |
| • | une peine de surveillance électronique de 1 à 3 mois ; |
| • | une peine d’emprisonnement d’un jour à 3 mois. |
Les infractions aux mesures sur les lieux de travail sont punies conformément au Code pénal social.
En vigueur
La date d’entrée en vigueur de la loi « Pandémie » sera précisée par AR. Le législateur fixe d’ores et déjà au 4 octobre 2021 l’échéance ultime de cette phase (soit au plus tard le 31e jour ouvrable après le premier jour ouvrable suivant la publication de la loi au Moniteur belge).
